一、立项背景 随着苏州河整治的逐步深入，两岸土地开发的增值效应开始显现，土地价值开始显化。为进一步扩大土地开发的增值效应，并分期分批地逐步推进两岸土地的开发，开展了苏州河两岸土地开发的研究。 通过研究，在社会效益方面，可减少环境污染，增加绿化覆盖率，美化环境，开发苏州河两岸的人文景观；在经济效益方面，可合理配置土地和调整产业结构，吸引高税基投资单位，使政府获得较高的财政税收。 二、研究范围 研究范围从苏州河河口至中山路桥，涉及虹口、黄浦、闸北、静安、长宁、普陀6个区，河段总长13.28km，总土地面积为9.636km2，涉及自然街坊172个，人口431570人。其中，普陀区占总土地面积的56%，长宁区占13%，静安区占7%，闸北区占12%，黄浦区占10%，虹口区占2%。 三、土地利用现状分析 至1999年7月底，苏州河中、东段两岸的土地利用现状为：建筑与河岸之间缺乏应有的绿化空间，人口与建筑密度较高；公共设施分布零乱，商业规模较小，并聚集了大量的工业仓储、堆场和运输码头，与量多且分布相对集中的危棚简屋并存，土地等级和功能不明显；不少道路狭窄，路网密集且不规则。 四、土地开发实施目标及组织体系 （一）土地开发的目标 按照规划置换、保留、拆迁、改造的要求，两岸保留建筑土地面积为606.52ha，土地开发总量为386.35ha。 拆除各类房屋建筑面积330.68万m2，占地面积为326.71ha，房屋改造土地面积为26.26ha。 （二）土地开发方案的确定 将386.35ha的土地经有资质的评估公司评估确定，以“空转出让”方式出让给国有的市、区土地开发（集团）公司。获得土地使用权的市、区土地开发公司负责两岸规划区域内的市政设施、绿化带及相关的拆迁、改造和工业仓储的搬迁安置工作，做到“七通一平”，基础设施配套齐全，土地上市转让。 （三）土地开发的分步实施 苏州河两岸土地开发可分三步实施： 近期（2000~2005年）首先开发“365”危棚简屋地块，搬迁垃圾码头及“三废”企业，完成部分旧里的拆迁安置及部分住房的成套改造，完成东段滨河绿地、市政设施、交通和其他用地建设，以及部分旅游景点、景观项目、商业服务、商办/商住综合楼、住宅用地建设； 中期（2006~2010年）完成部分工业仓储搬迁和旧里拆迁安置及住房的成套改造，部分商业服务和住宅用地的建设及旅游项目的开发，完成中段绿化建设； 远期（2011~2020年）完成剩余工业仓储的搬迁安置及旧里的拆迁改造，完成剩余商办/商住综合楼和住宅建设。 五、土地开发目标运作 （一）土地使用权 土地使用权可通过使用权出让、土地租赁及土地使用权作价出资或入股。 （二）土地开发方式 在以“空转出让”方式出让土地使用权的初期，项目开发方式宜采用成片开发、单项开发、小区开发三种方式相结合，缩短投入与产出资金的差距。 （三）资金来源 采用国家投资、开发公司自有资金、社会游资三方面的结合。 六、管理体系与开发机制 （一）管理体系 实行“两级政府，三级管理”，在统筹规划的基础上，激发苏州河沿线区政府的积极性。以土地成片开发的方式，承担土地开发和营造符合国际惯例的投资环境的任务，以地招商、外引内联，吸引投资，建设苏州河形态开发和功能开发的基地。 （二）开发机制 1．集中开发机制 实行“谁投资，谁所有，谁得益”的开发机制。将成片土地出让给市、区土地开发（集团）公司，由其负责融资、进行土地的“七通一平”建设和招商转让，分步实施重点居住小区的形态和功能规划。 2．滚动开发机制 按“以地融资、以地集股、以地招商、以地抵押”等方式进行土地的再开发建设。 七、经济分析 （一）土地转让的有利条件 1．两岸土地位于市中心，均为沿河地块，从目前国际房地产尤其是中高档住宅的发展趋势看，“亲水地块”具有较强的吸引力，项目地块具有良好的地理优势； 2．土地成片开发，有完善的地区远近规划，配套齐全，发展前景诱人，具有较强的市场吸引力； 3．虽然开发量较大，但由于分期分批投入市场，对市场的冲击力不大，能为市场所消化和接受。 （二）土地转让的风险 1．成片开发土地，开发周期较长，近期内的销售情况可能会受目前地产市场的影响，给转让带来一定难度，有可能影响开发进度和投资回收； 2．地处市中心，土地级别分别为二、三和四级，相对地价偏高，对房地产商的资金实力要求较高，给土地转让带来一定困难。 八、有关对策建议 （一）土地利用结构方面有关建议 1．宜积极疏解人口，完成人口和土地使用的合理再分配； 2．住宅用地的调整应走集约化道路； 3．适当调整商业服务用地； 4．工业仓储通过土地置换，调整至工业园区； 5．在土地用途的调整中，要特别注意绿化用地的开辟； 6．随着功能定位的调整，适当增加文娱体育和卫生福利方面的用地比例。 （二）土地开发的有关扶持措施 1．财政扶持 （1）享受“空转出让”方式出让政策的地块应尽快到位； （2）对于纳入“空转出让”方式成片出让地块内的住宅建设项目： 由区政府或区土地开发（集团）公司全额筹资改造建设的市政道路，市住宅局按规定收取住宅配套费。其中，市政公用配套费逐块全额返回区政府包干使用。 由市、区或土地开发（集团）公司联合投资建设的市政道路，市政公用配套费统一收取后，按市、区或土地开发（集团）公司投资比例分别使用。 对区政府或土地开发（集团）公司未筹资建造的市政道路，市政公用配套费由市统一收取并统筹安排使用。 市住宅局按规定收取的公建配套费，根据实际配建的公建项目，按建设工程进度给予补贴。 （3）给土地开发（集团）公司一定的贷款额度，对公益性项目进行投资，实施产业化经营的企业，可享受城市建设投资贴息或无息贷款的优惠政策，五年后根据贷款的额度每年按一定的比例还贷。 2．税、费、租扶持 （1）对某些重要项目，尤其是完善城区功能的项目，缓收或减免土地出让金。 （2）免费项目：免收户口摘抄费、房屋拆迁审批管理费、拆除旧公房补偿费，酎情减免人防建设费，并执行“365”危棚简屋改造优惠政策，免缴有关税费。 3．选址、用地计划的优先安排 在全市的总开发计划中优先安排两岸开发项目的用地指标。在年度用地计划实施过程中，市区开发项目用地的规定选址、用地计划适当向苏州河两岸土地整治和开发倾斜。 4．资金筹措 发动社会募捐、企业赞助、财政列支、金融参与等方法，筹措土地开发的资金。 （1）吸引中外企业投资。 （2）成立苏州河两岸土地开发专项基金，统筹开发计划并承担有关财务责任。 （3）开发住宅用地，采取积极鼓励居民购房的优惠政策，消化住房。 （4）市政、交通等基础设施建设，可通过优惠政策吸引社会资金及投资企业自有资金。 5．土地储备 按国有土地租赁办法对企、事业单位征收租金，让难以承受租金压力的企、事业单位自行提出迁出原址，由政府收回储备，以调整用地性质。对于旧里改造地块，拆除后两年内无开发商投资的地块，由政府收回储备。 6．多元化开发 （1）鼓励中外投资公司在该规划区域进行生产经营活动，为市、区政府不断地提供财税收入。 （2）土地开发公司将“空转出让”获得的土地，进行土地滚动开发。 （3）苏州河两岸土地开发（集团）公司可采取以地入股的方式，将所拥有的房地产投资于金融业或其他高附加值产业，而分享金融业或其他产业的利润。 （4）对“空转出让”方式出让的土地，转让时要通过市场招投标形式，加强招商引资力度，吸引国内外资本独资或合作开发。 7．安置措施 工业仓储搬迁安置至工业园区，其他用地类型的单位一般可考虑实行易地安置为主，两岸土地开发住户采用货币补偿安置方法，安置标准参照有关规定执行。 8．完善规章 在本研究报告的基础上，经过更详尽具体的调查研究，争取在2000年年内制定《关于苏州河两岸综合整治的若干规定》的规范性文件，推进苏州河两岸土地整治和土地再开发利用。 九、鉴定意见 “苏州河两岸土地开发的研究”是上海市房地产科学研究院受上海市苏州河环境综合整治领导小组办公室的委托，对苏州河两岸土地再开发问题进行的研究。课题组对苏州河两岸的土地利用现状进行了详尽的调研，并对调研的资料进行了整理、归纳和科学分析。在此基础上，课题组对苏州河两岸土地开发的功能定位、实施目标、实施步骤、组织体系、运作机制、现有建筑物的“拆、改、留”等问题进行了原则性建议，并对土地开发的效益预测、经济评价以及土地开发中可能出现的问题进行了探讨，提出相应的政策措施和建议。 课题研究成果达到课题任务书的要求，研究思路清晰，资料详实，分析细致，方法科学，系统性强。该研究成果具有一定的理论性和实践性，对苏州河两岸土地开发实施规划与年度计划的编制，对两岸土地详细规划的深化完善具有一定的参考价值。研究成果在国内同领域研究中达到领先水平。专家们还提出综合报告最后定稿时应突出环境效益，注意土地开发中充分运用市场机制，在行政管理上，更要注意发挥地区政府的作用；对现有建筑，注意挖掘历史文化资源；在经济测算上，要充分考虑市场的波动性，留有余地等建议。 专家评审委员会一致同意通过课题评审。 　 （上海市房地产科学研究院）